지난 박근혜발 개헌은 최순실게이트를 호도하기 위한 개뼉다귀였다. 이거나 물고 뜯으며 시간 보내라는 의도였기에 국민은 개헌논의를 거부했다. 하지만 지금은 상황이 다르다. 이미 탄핵이 가결되었기에 때문이다.
뭉뚱그려 개헌이라고 하지만 그 내용과 핵심은 크게 1정부형태 개헌, 2선거제도 개혁이다.
정부형태 개헌은 대통령의 권한 축소가 목적이고, 선거제도 개혁은 더 정확한 민의반영이 목적이다.
1. 왜 대통령의 권한 축소가 필요한가
우리나라의 경우, 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다. 예컨대 국민은 권력의 원천이자 태양이다. 하지만 편의를 위해 대리인에게 권력을 위임하는데, 이 방법이 선거이다. 즉 정당한 권력이란 선거를 통해 선출된 권력이고, 이 권력은 오직 대통령과 의원에게만 있다.
대통령은 행정부의 수장이고, 의원은 입법부의 구성원이다. 원래는 삼권분립 원칙에 기초해, 사법부도 선출해야 하지만 우리나라 헌법은 아직 그 수준에 도달하지 못했다.
국민은 투표로 대통령과 의원을 뽑는다.
이론상 선출된 대통령과 선출된 의원은 상호 견제해야 한다.
하지만 이런 견제는 구조상 불가능하다. 결국 대통령의 권력이 의회를 넘어서게 된다. 대통령이 전횡하게 되는 구조는 이렇다:
이해하기 쉽게 행정부와 입법부의 권력이 완전히 동등하다고 가정하자.
선출된 대통령은 정부를 구성하는데 이를 조각이라고 한다. 이 결과 대통령은 정부 전체의 권한을 가진다.
선출된 의원들은 의회를 구성한다. 이 결과 의원은 의회의 1/n의 권한을 가진다. 의원이 300명이니 1/300.
의원 전부가 힘을 모아야 대통령과 같아진다. 그런데 대통령은 여당을 장악하고 있기에 기본적으로 의회권력의 일부분을 이미 장악하고 있다. 힘의 차이가 발생한다. 그래서 의회는 대통령에게 끌려 다닐 수밖에 없다. 예컨대:
대통령의 권한: 100만원을 전결할 수 있는 권한
의원의 권한: 100만원의 1/300=3,333원을 사용할 수 있는 권한
의회의 권한: 의원의 권한 x 뜻을 같이하는 의원의 수
따라서 대통령의 권한 ≥ 의회의 권한
이론상, 지금 같은 대통령제를 유지하는 한 대통령의 전횡은 막을 수가 없다.
그래서 제왕적 대통령의 전횡은 구조적 문제라는 것이고, 대안으로서 내각제 얘기가 나오는 것이다. 차라리 의회에 모든 권력을 주고 의회 내부에서 균형과 조정이 이루어지도록 하자는 것이다.
2. 선거제도 개혁은 왜 필요한가
우리나라의 소선거구제는 민의를 제대로 담아내지 못한다.
예컨대 100명이 있다고 치자.
그중 51명은 A후보를 찍고, 49명은 B후보를 찍으면 A후보가 당선된다.
이 경우 51명의 권력은 대리인을 찾았지만 49명의 권력은 사표로 사라져 버린다.
이는 민주주의의 본질과 관련된 심각한 문제다.
이런 문제를 극복하고자 대안으로 비례대표제 얘기가 나온 것이다. 정당이 받은 총득표수에 따라 그 정당의 당선인 수를 결정하자는 것이다.
선거제도 개혁은 명분이 너무 분명해 길게 말할 필요도 없다. 또한, 정부형태와 선거제도는 밀접하게 관련되어 있다. 예컨대, 의원내각제가 되면 의원이 내각까지 구성하는 막강한 권한을 가지게 된다. 따라서 의원내각제를 하려면 먼저 의원 선출에 민의가 정확하게 반영되어야 한다. 즉 의원내각제의 전제는 선거제도 개혁이다.
-----
내각제의 형태는 다양하고, 비례대표제 역시 다양하나, 바쁜 대중이 그 모든 것을 굳이 알 필요는 없다. 정부형태 개헌은 독일식 의원내각제, 선거제도 개혁은 독일식 정당명부 비례대표제다. 내가 보기에, 이미 오래전부터 논의되었고 앞으로 논의할 대상은 결국 이것이다. 여기에 자잘한 안건이 덧붙여질 것이다. 어쩌면 사법부에 선출직을 포함시키자는 안이 추가될 수도 있으나 내가 보기에 가능성이 낮다 (나는 추가되었으면 좋겠다).
국민은 개헌논의가 정쟁으로 변질되어 이상한 데로 튀거나 과열되지만 않게 잘 감시하면 된다. 게다가 유력 대선주자 대다수가 대선 공약을 통한 개헌에 동의하고 있으니 논의가 튀거나 가열되어 헌법재판소의 박근혜 탄핵심판에 영향을 미칠 가능성도 별로 없다.
소선구제의 폐해는 이미 오래전부터 지적되었고, 독일식 정당명부비례대표제는 그 대안으로 나온 선거제도이기에 야권이라면 대부분 원칙적으로 동의하고 있다. 급히 확인해보니, 유력대선주자 대다수가 큰 틀에서 생각이 같았다. 따라서 당장이라도 개혁에 착수해야한다. 그야말로 야권의 숙원사업이 아니었던가.
굳이 덧붙이자면, 나는 독일식 의원내각제, 독일식 정당명부비례대표제를 그대로 우리나라에 이식하는 것에는 반대한다.
손학규:
문재인:
안철수:
이재명:
김부겸:
뭉뚱그려 개헌이라고 하지만 그 내용과 핵심은 크게 1정부형태 개헌, 2선거제도 개혁이다.
정부형태 개헌은 대통령의 권한 축소가 목적이고, 선거제도 개혁은 더 정확한 민의반영이 목적이다.
1. 왜 대통령의 권한 축소가 필요한가
우리나라의 경우, 주권은 국민에게 있고 모든 권력은 국민으로부터 나온다. 예컨대 국민은 권력의 원천이자 태양이다. 하지만 편의를 위해 대리인에게 권력을 위임하는데, 이 방법이 선거이다. 즉 정당한 권력이란 선거를 통해 선출된 권력이고, 이 권력은 오직 대통령과 의원에게만 있다.
대통령은 행정부의 수장이고, 의원은 입법부의 구성원이다. 원래는 삼권분립 원칙에 기초해, 사법부도 선출해야 하지만 우리나라 헌법은 아직 그 수준에 도달하지 못했다.
국민은 투표로 대통령과 의원을 뽑는다.
이론상 선출된 대통령과 선출된 의원은 상호 견제해야 한다.
하지만 이런 견제는 구조상 불가능하다. 결국 대통령의 권력이 의회를 넘어서게 된다. 대통령이 전횡하게 되는 구조는 이렇다:
이해하기 쉽게 행정부와 입법부의 권력이 완전히 동등하다고 가정하자.
선출된 대통령은 정부를 구성하는데 이를 조각이라고 한다. 이 결과 대통령은 정부 전체의 권한을 가진다.
선출된 의원들은 의회를 구성한다. 이 결과 의원은 의회의 1/n의 권한을 가진다. 의원이 300명이니 1/300.
의원 전부가 힘을 모아야 대통령과 같아진다. 그런데 대통령은 여당을 장악하고 있기에 기본적으로 의회권력의 일부분을 이미 장악하고 있다. 힘의 차이가 발생한다. 그래서 의회는 대통령에게 끌려 다닐 수밖에 없다. 예컨대:
대통령의 권한: 100만원을 전결할 수 있는 권한
의원의 권한: 100만원의 1/300=3,333원을 사용할 수 있는 권한
의회의 권한: 의원의 권한 x 뜻을 같이하는 의원의 수
따라서 대통령의 권한 ≥ 의회의 권한
이론상, 지금 같은 대통령제를 유지하는 한 대통령의 전횡은 막을 수가 없다.
그래서 제왕적 대통령의 전횡은 구조적 문제라는 것이고, 대안으로서 내각제 얘기가 나오는 것이다. 차라리 의회에 모든 권력을 주고 의회 내부에서 균형과 조정이 이루어지도록 하자는 것이다.
2. 선거제도 개혁은 왜 필요한가
우리나라의 소선거구제는 민의를 제대로 담아내지 못한다.
예컨대 100명이 있다고 치자.
그중 51명은 A후보를 찍고, 49명은 B후보를 찍으면 A후보가 당선된다.
이 경우 51명의 권력은 대리인을 찾았지만 49명의 권력은 사표로 사라져 버린다.
이는 민주주의의 본질과 관련된 심각한 문제다.
이런 문제를 극복하고자 대안으로 비례대표제 얘기가 나온 것이다. 정당이 받은 총득표수에 따라 그 정당의 당선인 수를 결정하자는 것이다.
선거제도 개혁은 명분이 너무 분명해 길게 말할 필요도 없다. 또한, 정부형태와 선거제도는 밀접하게 관련되어 있다. 예컨대, 의원내각제가 되면 의원이 내각까지 구성하는 막강한 권한을 가지게 된다. 따라서 의원내각제를 하려면 먼저 의원 선출에 민의가 정확하게 반영되어야 한다. 즉 의원내각제의 전제는 선거제도 개혁이다.
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내각제의 형태는 다양하고, 비례대표제 역시 다양하나, 바쁜 대중이 그 모든 것을 굳이 알 필요는 없다. 정부형태 개헌은 독일식 의원내각제, 선거제도 개혁은 독일식 정당명부 비례대표제다. 내가 보기에, 이미 오래전부터 논의되었고 앞으로 논의할 대상은 결국 이것이다. 여기에 자잘한 안건이 덧붙여질 것이다. 어쩌면 사법부에 선출직을 포함시키자는 안이 추가될 수도 있으나 내가 보기에 가능성이 낮다 (나는 추가되었으면 좋겠다).
국민은 개헌논의가 정쟁으로 변질되어 이상한 데로 튀거나 과열되지만 않게 잘 감시하면 된다. 게다가 유력 대선주자 대다수가 대선 공약을 통한 개헌에 동의하고 있으니 논의가 튀거나 가열되어 헌법재판소의 박근혜 탄핵심판에 영향을 미칠 가능성도 별로 없다.
소선구제의 폐해는 이미 오래전부터 지적되었고, 독일식 정당명부비례대표제는 그 대안으로 나온 선거제도이기에 야권이라면 대부분 원칙적으로 동의하고 있다. 급히 확인해보니, 유력대선주자 대다수가 큰 틀에서 생각이 같았다. 따라서 당장이라도 개혁에 착수해야한다. 그야말로 야권의 숙원사업이 아니었던가.
굳이 덧붙이자면, 나는 독일식 의원내각제, 독일식 정당명부비례대표제를 그대로 우리나라에 이식하는 것에는 반대한다.
손학규:
◆ 손학규 동아시아미래재단 상임고문(이하 손학규): 저도 바람직하기는 독일식의 정당명부식 비례대표제, 그것에 의한 다당제 합의제 민주주의... 말이 복잡하죠.
...이런 권력의 불일치를 합치시켜야 한다. 그것이 내각제인데, 그런데 내각제가 일본과 같이 되면 지금 아베는 좀 오래 갑니다만, 그 전에 일본 총리가 평균 수명이 1년이 안 된다고 하지 않았습니까? 일본의 정치가 경제 발전이나 사회 발전에 전혀 기여를 하지 못했다는 겁니다.
...의견이 다양화되는 체제에서는 다당제 민주주의가 필요한데, 다당이 있을 땐 어떻게 합니까? 합의를 해야죠. 연정을 해야죠. 그것이 독일식의 비례대표제인데요. 저희가 이제 그것을 적극 도입할 필요가 있겠다. 이런 생각을 합니다.
◆ 손학규: 우리가 개헌 논의가 얼마나 오랫동안 진행되었습니까? 개헌에 대한 책자도 많이 나왔습니다. 이번 개헌은 국민이 주인이 되는 국민주권 시대를 열어가야 합니다. 여기서 선택만 남아 있습니다. 그리고 우리가 6월 항쟁이나 4.19 때 보면, 개헌은 2개월에서 4개월이면 충분히 이뤄집니다. 지금 대통령 탄핵 소추안이 헌재에 가 있습니다만, 빠르게는 1월 말 안에 된다고 하는 의견도 있습니다. 그러나 헌법상으로는 180일 이내에 되게 되어 있습니다. 6개월이면 충분합니다. 그 안에 빨리 헌재 결정이 이루어지면 개헌 논의를 해 나가다가 중단하고 지금 이 개헌 논의에 따라서 새로운 대통령이 헌법을 개정한다는 것을 공약으로 내세우고 6공화국 대통령이 당선되어서 바로 개헌을 하는, 이런 과정이 필요할 겁니다.
( [신율의출발새아침] 손학규 "개혁세력 모으는데 '안철수' 바람직, 연합연대 가능", YTN, 2016-12-12 )
문재인:
새정치민주연합 문재인 비상대책위원은 31일 "차제에 승자독식의 소선거구제가 초래하는 지역구도를 완화하고 약화되는 지역대표성 보완을 위해 권역별 정당명부 비례대표제 도입을 제안한다"고 말했다.
문 비대위원은 이날 국회에서 열린 비대위 회의에서 국회의원 지역 선거구를 획정한 현행 법조항에 대한 헌법재판소의 전날 헌법불합치 결정과 관련, "이번 결정을 계기로 정치혁신의 큰 틀에서 선거제도의 전면적 개혁이 필요하다"며 이같이 제안했다.
이어 "선거제도 개혁에 개헌이 필요하다면 지금 논의되는 개헌의 최우선 과제로 이게(권역별 정당명부 비례대표제 도입) 돼야 할 것"이라고 덧붙였다.
( 문재인, 권역별 정당명부 비례대표제 도입 제안, 연합뉴스, 2014-10-31 )
그는 "대통령제는 대통령에게 너무 강한 권한이 집중돼 있다"며 "그 때문에 권위주의적 행태, 제왕적 대통령 뿐만 아니라 대통령 주변을 둘러싼 권력형 비리가 끊임없이 생긴다"고 지적했다.
그러면서 "앞으로 개헌을 연구해야 한다는 전제 하에 말한다면 대통령제보다는 내각책임제가 훨씬 좋은 제도라고 생각한다"며 "세계적 대세로 보더라도 민주주의가 발전된 대부분 나라들이 내각책임제를 하고 있다"고 말했다.
( 문재인 "집권하면 개헌논의..내각제도 검토", 연합뉴스, 2012/07/22 )
안철수:
안 전 대표는 이날 당 싱크탱크인 국민정책연구원이 주최한 토론회에서 축사한 직후 기자들과 만나 "지금의 소선거구제와 국회의원제도를 바꾸지 않은 상태에서 개헌하면 오히려 더 많은 부작용이 생길 우려가 있다"며 이같이 언급했다.
그는 "우선 개헌은 필요하다. 논의는 시작할 수 있다"며 "이번 비폭력 평화혁명에서 나타난 국민의 요구는 대통령뿐만 아니라 나라를 바꾸라는 것이었고, 나라를 바꾸는 여러 가지 분야에는 개헌도 포함된다"며 개헌의 필요성을 인정했다.
다만, 선거제 개편과 개헌을 병행 추진할 수 있느냐는 질문에는 "우선순위로 따지자면 민생문제 해결과 선거제도 개편이 먼저"라고 선을 그었다.
...이어 "지금 현실적으로 실행 가능한 방법이 무엇이겠냐. (개헌은) 다음 대선 때 공약으로 내세워 그 과정에서 치열하게 논의하며 결론을 내는 것이 바람직하다"고 강조했다.
...'개헌론자'인 손학규 전 민주당 대표가 자신에게 최근 잇단 러브콜을 보낸 것과 관련해선 "예전부터 우리 정치가 이렇게 흘러가는 것이 옳지 않다는 문제 인식을 (손 전 대표와) 함께 하고 있다"고 말했다
( 안철수 "개헌, 대선공약으로 내세워 결론내는게 바람직", 연합뉴스, 2016-12-13 )
이재명:
현 소선거구제가 갖는 문제가 워낙 크다. 영호남 공천자는 바로 당선되기 때문에, 공천만으로 국회의원이 사실상 결정되는 정당 내 구조가 보완돼야 한다. 지금 논의하고 있는 '비례대표제 확대안'이 좋다고 생각한다. 중앙선거관리위원회가 지난 2월 국회에 권역별 비례대표제 도입을 제안했는데, 내 생각에는 선관위의 안보다는 전국 차원의 비례대표 방식인 독일식 선거제도가 맞는 것 같다.
( 이재명 "대선 후보? 스피커가 커져 좋다", 프레시안, 2015.05.13 )
김부겸:
이어 "국가 대개혁의 시대적 과제를 불완전할 수밖에 없는 대통령 한 사람의 인격에만 맡길 수는 없다"며 "승자독식의 선거제도를 통해 기득권을 누리는 정치구조도 과감히 고쳐야 한다"고 강조했다.
또한 "국민적 정의가 아니라 권력의 이해를 따르는 검찰 권력도 검사장 직선제 등을 통해 개혁돼야 한다"고 주장했다.
그는 "개헌으로 약탈경제를 멈추고 기득권을 해체하고 반칙과 특권을 폐지해야 한다"며 "국민발의, 국민소환 등 국민이 직접 참여하는 민주주의를 확대하고 경제민주화와 노동의 존엄과 기회균등을 확보하고 지방분권을 실현해야 한다"고 말했다.
이어 "주민자치권을 국민기본권으로 하며 자치입법권을 강화하고 재정적 자립을 보장하는 조세구조가 완성돼야 한다"고 밝혔다.
김 의원은 회견 이후 기자들과 만난 자리에서 조기 대선에 따른 개헌 불가론에 대해 "만약 시기가 맞지 않으면 다음 대선에 나오는 주자들이 개헌 스케줄에 대해 분명한 약속을 하는 데까지 나아갈 수 있다"며 "시간을 핑계로 논의 자체를 하지 말라는 것은 이해 못 한다"고 말했다.
( 김부겸 "촛불혁명, 개헌으로 완성돼야…시간 핑계 이해 못 해", 연합뉴스, 2016-12-13 )
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